Счетная палата РФ опубликовала отчет по итогам анализа цен и ценообразования государственных закупок ПО за 2022-2025 годы. Анализ был проведен по пяти ключевым видам типового программного обеспечения (антивирусные программы, операционные системы, системы управления базами данных, коммуникационные средства визуализации и офисное ПО). Аудиторы выяснили, что при сопоставимых условиях поставки цены на одно и то же ПО в разных контрактах могут существенно различаться.

По мнению Счетной палаты, одной из ключевых причин разброса цен на закупаемое ПО является несовершенство нормативно-правового регулирования этой сферы, а именно отсутствие в законодательстве требований к описанию предмета закупки в госконтрактах (обязательный набор функциональных, технических и качественных характеристик ПО). Как показал анализ закупочной документации, описание предмета закупки зачастую не позволяет однозначно определить конфигурацию ПО, что допускает вариативность в интерпретации условий закупок со стороны поставщиков. Кроме того, отсутствие единых стандартов описания предмета закупки не позволяет производить автоматизированное сопоставление стоимости ПО в различных закупках.

Помимо законодательных пробелов, анализ также выявил ряд других недостатков в организации процесса закупок программного обеспечения. В частности, Счетная палата обратила внимание на отсутствие автоматизированной связи между Реестром российского ПО и Единой информационной системой в сфере закупок (ЕИС). Это приводит к тому, что заказчики вносят в систему и госконтракты наименования ПО, не соответствующие наименованиям в Реестре. Кроме того, информация в ЕИС не позволяет проводить автоматизированный анализ закупок ПО.

По итогам анализа Счетная палата направила Правительству ряд предложений по совершенствованию процедуры закупки ПО для государственных и муниципальных нужд. Одна из ключевых рекомендаций – установить типовые условия описания предмета закупки в госконтрактах на поставку ПО, предусматривающие указание его детальной конфигурации, полного наименования в соответствии с Реестром, а также описание ПО в соответствии с каталогом товаров, работ, услуг ЕИС в сфере закупок, который в свою очередь должен быть актуализирован в части характеристик закупаемого ПО. Кроме того, предлагается доработать функционал Реестра с целью его дальнейшей интеграции с ЕИС в сфере закупок.

В Ассоциации разработчиков программных продуктов «Отечественный софт» прокомментировали выводы Счетной палаты, объяснили методологию ценовых расчетов и предложили разработать прозрачные правила игры для ценообразования в закупках отечественного ПО.

Игорь Кириченко, член правления АРПП «Отечественный софт», президент группы компаний NAUMEN:

— АРПП «Отечественный софт» является крупнейшим объединением российских разработчиков именно тиражируемого программного обеспечения. Совокупная выручка 300 членов составляет более 570 млрд. руб., или порядка 30% всей индустрии ПО, а созданные продукты составляют основу цифрового суверенитета страны и массово используются в государственном секторе и бизнесе.

С этой позиции отчет Счетной палаты о ценах и ценообразовании в закупках типового ПО мы с пониманием воспринимаем как своевременную и важную попытку навести порядок в одной из самых чувствительных для государства тем — эффективности бюджетных расходов на программные продукты. Для репутации отрасли важно, что отчет фиксирует отсутствие существенного роста цен на типовое ПО. Также он отражает ряд объективных проблем, усложняющих анализ: недостаточная стандартизация описания предмета закупки, сложность сопоставления цен при разных конфигурациях и условиях сопровождения, ограниченная прозрачность цепочек поставки. Вместе с тем, он требует комментария со стороны профессионального сообщества разработчиков, чтобы последующие регуляторные решения опирались на реалистичную картину рынка и не создавали избыточных барьеров ни для заказчиков, ни для отечественных вендоров.

О природе ценового разброса: причины глубже, чем кажется 

Зафиксированные в отчете единичные случаи с разбросом цен на типовое ПО — до 6,4 раза на антивирусные решения, до 44 раз на серверные ОС — производят сильное впечатление, но при ближайшем рассмотрении значительная часть этого разброса объясняется рациональными причинами, а не хаосом или злоупотреблениями.

Цепочка поставки и сопутствующее гарантийное сопровождение

Российский рынок корпоративного ПО устроен многоуровнево: вендор — дистрибьютор — реселлер/интегратор — заказчик. Прямая закупка лицензий у вендора и закупка через интегратора, который дополнительно берет на себя предпроектное обследование, развертывание, миграцию данных, обучение персонала и расширенное гарантийное сопровождение, — это принципиально разные по составу контракты. В обоих случаях в ЕИС может фигурировать одно и то же наименование лицензии, но итоговая сумма контракта включает разный объем сопутствующих гарантийных обязательств. При этом в закупочной документации не всегда четко разделяется стоимость собственно лицензии и стоимость гарантийного сопровождения, что затрудняет корректное сопоставление цен. Чем длиннее цепочка и чем больше гарантийных обязательств включено в контракт, тем выше итоговая сумма — и тем сложнее внешнему наблюдателю выделить некую стоимость лицензии, достойную сравнения с другими тендерными процедурами.

Законодательные ограничения по нормированию рыночных цен

Отдельно следует отметить, что административное регулирование цен на программное обеспечение столкнулось бы с объективными правовыми и практическими ограничениями. Согласно статье 424 ГК РФ, цена договора определяется соглашением сторон, а установление цен перепродажи ограничено антимонопольным законодательством (ст. 11 Закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции»). Правообладатель (вендор) зачастую не является стороной договора между партнером (интегратором, дистрибьютором) и конечным заказчиком, следовательно, не имеет достоверной информации о составе и условиях итоговой цены контракта. Структура ценообразования партнера — включая его наценки, стоимость гарантийных обязательств, налоги — зачастую составляет коммерческую тайну (ФЗ № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»), и правообладатель не вправе требовать ее раскрытия.

Скрытая вариативность продукта

Формально одноименные лицензии на практике могут радикально отличаться: редакция, уровень сертификации (например, Astra Linux без сертификации, с сертификацией по 4-му или 2-му классу защиты — при единой базе установки), бессрочная лицензия или подписка, период и класс гарантийного сопровождения, архитектура (x86, «Эльбрус», виртуальные среды), количество лицензируемых объектов (пользователи, рабочие места, ядра процессоров, неограниченное использование на организацию или регион). Когда не все параметры оказываются явно внесены в предмет закупки, внешне идентичные позиции дают кратную разницу в ценах. Отчет сам подтверждает это на примере Astra Linux «Воронеж» для сервера, где 44-кратный разброс «вызван различием поставляемых конфигураций ПО и условий его использования».

Расширенный функционал продукта для конкретного заказчика

В практике работы российских разработчиков встречаются ситуации, когда заказчик формулирует дополнительные требования к типовой конфигурации продукта — например, запрашивает добавление специфического функционала, который важен именно для его задач, и готов оплатить включение этого функционала в тиражное решение с его последующей гарантийной поддержкой разработчиком. Формально заказчик приобретает ту же лицензию того же продукта, но с существенно расширенными характеристиками и функциональными возможностями, что логично отражается в более высокой стоимости.

Эволюция функционала продукта и индексация цен

Отчет охватывает период 2022–2025 годов, в течение которого вендоры дополняли в свои продукты новые возможности и проводили ежегодную индексацию (обычно в пределах 10% или 33% за 3 года). При отсутствии в отчете прозрачной привязки каждой закупки к конкретному году индексации ценовой разброс может быть завышен.

Квалификация контрактных служб

Специалисты по закупкам должны одновременно владеть нормами 44-ФЗ и разбираться в сложных моделях лицензирования ПО. На практике уровень ИТ-компетенций контрактных управляющих сильно варьируется, что приводит к избыточно общим техническим заданиям, объединению разнородных продуктов в один лот, некорректному сравнению цен.

О методологии: ПО нельзя считать только «в штуках», нужно сравнивать по артикулам

Наиболее существенное методологическое замечание к отчету — выбор единицы учета. Сравнение «стоимости одной лицензии» предполагает, что лицензия — это однородная единица с определенной себестоимостью. В реальности это не так. Лицензионный договор — сложный правовой документ с множеством параметров: объект лицензирования (пользователь, рабочее место, ядро, организация, регион), срок действия, территория, право на обновления, объем и период гарантийного сопровождения, право на виртуализацию, уровень сертификации. Отчет фокусируется на «унификации характеристик ПО», но не менее важна стандартизация характеристик лицензионного договора — именно они определяют, за что платит заказчик.

Корректное сравнение возможно только по артикулам поставки

Артикул однозначно идентифицирует конкретную конфигурацию продукта: редакцию, архитектуру, период гарантии, функционал, уровень сертификации и другие параметры. Сопоставление цен на основе только наименования продукта без учёта артикула приводит к ложным выводам о «необоснованном разбросе».

Пример из отчета: ФКУ «Налог-Сервис» приобрело лицензии Postgres Pro Enterprise по 8,8 млн рублей за штуку. Аномалия? Нет — контракт предусматривал безлимитное использование. Это не «одна лицензия на одно ядро», а принципиально иной объем передаваемых прав, что должно отражаться в разных артикулах поставки.

О рекомендациях: КТРУ — да, но маркетплейс — лучше

Рекомендация Счетной палаты по актуализации КТРУ и стандартизации описания предмета закупки заслуживает поддержки и проработки совместно с участниками рынка и регуляторами. Однако попытка «втянуть» ценовую информацию для закупок по 44-ФЗ в Реестр российского ПО представляется концептуально неверной. Реестр создан для подтверждения российского происхождения программного обеспечения и используется не только для государственных закупок по 44-ФЗ и 223-ФЗ, но и для частного бизнеса.

Включение в Реестр ценовой информации, специфичной для госзакупок, перегрузит его несвойственными функциями: каждую конфигурацию ПО заводить как отдельную карточку? При каждом изменении цен проходить полную процедуру через Экспертный совет?

Более перспективный путь — создание специализированного маркетплейса типовых артикулов, позволяющего госзаказчикам легко и быстро приобретать стандартные конфигурации ПО, сопутствующих прав и гарантий без проведения конкурсных процедур.

Невозможно описать все многообразие условий лицензионных договоров, но можно выделить несколько типовых конфигураций (с конкретными артикулами) для каждого массового продукта и вывести их на маркетплейс с фиксированными или референтными ценами. Экспериментальные подходы к этой задаче уже существуют — например, проект Единого каталога конкретных товаров (ектру.рф). Развитие этого направления решило бы сразу три проблемы: появилась бы возможность осуществлять закупки в течение 1 минуты, снизило бы документарные издержки для заказчиков и обеспечило бы ценовую прозрачность для типовых конфигураций без перегрузки Реестра несвойственными ему функциями.

Итого, что с этим дальше делать

С точки зрения Ассоциации разработчиков программных продуктов «Отечественный софт», отчет Счетной палаты — важный шаг к повышению прозрачности рынка, но не финальная методика работы с ценами на программное обеспечение. Документ честно фиксирует умеренный рост цен и пытается рационально объяснить выявленные расхождения, однако доступный инструментарий анализа пока не соответствует сложности самого объекта — лицензионных моделей и многообразия конфигураций ПО.

Программное обеспечение — это не товар штучного учета, а совокупность лицензий с разными наборами прав и условий. В мировой практике ценообразование на ПО строится вокруг сравнения с аналогами и оценки готовности заказчика платить за конкретную ценность, а не вокруг «средней цены за штуку». Универсальной формулы «справедливой цены лицензии» не существует, и отрасль это хорошо понимает.

С учетом интересов сотен разработчиков, входящих в АРПП, и запросов государства на предсказуемость бюджетных расходов, видится следующий путь:

Как отраслевое объединение, АРПП «Отечественный софт» готово включиться в эту работу: предоставить экспертизу по моделям лицензирования, помочь выделить наборы типовых конфигураций с артикулами для массовых продуктов, участвовать в настройке методологии ценового анализа и пилотировании маркетплейсных механизмов. Это отвечает интересам и разработчиков, и государства: прозрачные и предсказуемые правила игры по цене на отечественное ПО снимают напряжение вокруг «разброса цен» и создают устойчивую базу для дальнейшего роста рынка российского программного обеспечения.